我国重大科技创新方向确定机制研究

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转自：航天战略新引擎

来源：航天十二院战略规划推进部

作者：王磊

建国以后，尤其是改革开放之后，我国在科技领域取得了长足进步，逐步从跟随式发展为主，进入到赶超与创新超越的新阶段。在新的时代背景下，重大科技创新方向的选择与过去跟随式发展模式下有了根本性的不同。

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一、我国在确定重大科技创新方向方面的现状与主要问题

长期以来，我国在科技领域采取跟随式发展模式，充分利用后发优势，推动科技跨越式发展。在重大科技创新方向选择方面，主要是参考世界科技强国的现有成果与现成做法，因此一般不会出现大的方向性问题。随着国内科技水平的不断提升，在一些重要科技领域我国已逐步走到世界前沿，因此重大科技创新的方向确定与选择问题，日益成为制约我国科技发展的重大理论与现实问题。

参照国外科技跟随式发展多，逐步进入跟无可跟的科技创新前沿

改革开放以来，我国在科技创新方面，采取跟随式发展策略，充分发挥后发优势，积极学习借鉴世界科技强国在科技领域的成功经验与创新成果。通过逆向工程等方法，经过40年的不懈努力，走过了发达国家需要数百年才能走完的现代化历程，在科技领域实现了跨越式发展。

特别是近些年来，我国在科技领域进步显著，逐步从“跟跑”为主，进入“跟跑”、“并跑”、“领跑”三跑并存的新阶段。由于我国科技长期处于“跟跑”状态，在重大科技创新方向选择方面，习惯于参照国外的最新科技进展与科技方向，在自主选择重大科技创新方向方面，有关经验较为缺乏。科技领域发展进入“三跑并存”、“跟无可跟”新历史阶段后，过去40年的发展经验逐步失效，同时还进入了“摸着石头过河”的探索式发展新阶段，这是摆在我国科技管理部门和科技工作者面前的新发展问题。

行政部门对创新方向影响大，科研人员自由探索相对不足

改革开放40年，我们的成功经验可以概括为“政府主导+市场活力+后发优势”。其中政府主导下的举国体制发挥了重要作用，通过举国体制我们创造了载人航天、高速铁路、高新工程等伟大奇迹，在科技领域也创造了诸多举世瞩目的重大成果。在科技创新方向选择方面，举国体制和政府主导长期发挥了主导作用，且在后发优势的大背景下，政府决策速度快、效率高，有效推动了我国科技创新与跨越式发展。

由于我国长期处于“举国体制”发展模式，政府行政管理部门对科技创新方向的影响大，“看得见”的手干预科技创新活动多，与此同时，科技人员自由探索的程度相对不足，科技发展“无形之手”作用发挥不足。目前“举国体制”的发展惯性大，在科技发展进入新的历史发展阶段与发展时期，行政部门过度干预科技创新方向选择问题仍较为普遍，一旦出现方向性判断错误，将严重影响科技创新与发展。

科技创新方向定性判断为主，基于数据的科技决策机制尚不完善

经过长期发展，我国科技发展取得长足进步，在一些重要科技领域，逐步实现创新超越。我国1956年发布了第一个科技规划——《科学技术发展远景规划纲要》（简称“十二年科技规划”），对我国科技任务、科技方向、科研体系进行了系统谋划，对我国科技创新选择与科技创新活动产生重大影响。但受文革等影响，至改革开放之后，我国科技创新发展才重新进入正轨。

总体看来，我国在科技规划、科技创新等方面的正规化发展时间较短，在科技管理方面的经验仍相对不足，在科技创新方向选择方面的基础数据积累较为不足，因此科技创新方向的选择仍然以定性判断为主，基于数据的科技决策机制尚不完善。

科技专家受部门利益影响大，存在既是裁判员又是运动员现象

我国在重大科技领域，重视高水平专家的决策咨询作用，注重听取科技专家对科技方向选择方面的意见。改革开放以来，我国在国家科技与国防科技领域，建立了一系列专家组织，负责在发展战略、规划计划、重大科技创新方向选择、重大项目管理中提出决策咨询意见，促进发展战略与规划计划有机衔接，为实现决策客观公正、科学合理提供技术支撑与智力支持。

我国科技专家组织在重大科技创新方向选择及重大项目管理决策咨询工作中，长期存在既是裁判员又是运动员的问题。由于相关法规不健全以及相关监督机制缺乏，参与相关专家组的专家，一般代表本部门利益提出重大研发项目的意见，导致相关专家组织成为“分蛋糕”的工具，科技专家组织对科技创新决策咨询作用发生偏差，影响科技重大决策的科学性与有效性。

科技方向选择相关法规缺乏，管理的科学性与规范性有待提升

上世纪90年代以来，随着我国科技发展进入法制化轨道，在人大与国务院的共同推动下，我国积极推动科技领域的相关立法。1993年7月2日出台《中华人民共和国科技进步法》，成为科技领域的顶层法规，其后又出台《中华人民共和国促进科技成果转化法》《中华人民共和国科学技术普及法》等，并在其下位出台《国家科技计划管理暂行规定》《国家科技计划项目管理暂行办法》《国家科技计划项目评估评审行为准则与督查办法》《国家科技计划实施中科研不端行为处理办法》等规章与实施细则，不断提高科技创新与科技管理的规范性与科学性。

但总体看来，我国相关科技管理法律法规中，缺乏对科技方向选择的细致规范，仅在《国家科技计划项目管理暂行办法》中，要求“科技部专项计划部门在启动项目申请工作前，应根据科技发展规划和战略，发布项目指南或优先领域，……明确申请项目的选择范围、领域、性质、规模、目标方向等”。习总书记在2016年的“科技三会”中明确提出要赋予科技领衔专家“更大的技术路线决策权”，防止“瞎指挥、乱指挥”，“建立相应责任制和问责制度”。但直到目前，科技方向选择方面的法规仍未制定，导致管理的科学性与有效性有待提升。

二、主要科技强国在确定重大科技创新方向方面的主要经验

主要科技强国高度重视科技创新方向的选择，通过加强发展战略制定，有效引领科技创新活动，调配科技创新资源，有效保持和加强其科技创新能力和水平。

加强科技预测与预警，有效捕捉科技创新发展热点

美、欧等主要科技强国，在科技方面历经长期的发展过程，高度重视对科技发展趋势的研判，建立了专门的科技预测、预警与评估机构。如美国防部研究与工程副国防部长办公室下设专门负责科技预警的“战略情报分析办公室”，白宫科技政策办公室下设一系列具体专业方向的专业委员会，如量子信息科学小组委员会，加强对量子信息领域发展的预测与预警，为相关科技领域创新方向研判提供更有效支撑。

注重科研人员首创首倡，尊重科研人员科技创新的方向选择

美国尊重科研人员的首创精神及其在科研路线与科研创新方向上的选择。特别是在基础研究领域，鼓励创新探索，完善科研创新评价机制，允许科研人员科技创新中的失败，给予基础研究人员更长的研究周期，不急于求成。这种创新文化氛围与政策制度，有助于基础研究领域及重大科技领域的创新突破，并进一步带动形成新的重大科技创新方向和发展重点。

加强科技数据积累与基础建设，采取定量化的管理方法手段

随着信息技术的飞速发展，美国政府与军方自20世纪80年代开始加速推进信息技术在管理领域的应用，曾先后开展计算机辅助采办（CALS）、业务管理现代化、业务管理转型等管理信息化建设工作。2018年6月，美国防部研究与工程副部长迈克尔·格里芬签署发布首版《数字工程战略》，全面采取数据工程战略，聚焦构建贯穿全寿命过程的数字模型，建立数字工程环境，形成智能化的管理新范式。基于此，美国政府与军方积极推动包括科技数据在内的各领域数据积累，并基于科技大数据，加强对未来科技创新方向的量化分析，提高对未来科技创新方向研判的科学性与准确性。

加强科技专家的规范化管理，通过诚信与黑名单制度约束专家组织行为

美国高度重视科技专家的规范化管理，并着力通过诚信制度与黑名单制度，有效约束专家组织行为。美国通过建立完善独立的评估监督体制机制，在科技专家参与科技决策咨询活动中，对涉及专家自身利益或专家所在部门利益的问题，采取专家回避制度，并对出现诚信问题的科技专家纳入黑名单，有效杜绝在进行科技战略与规划论证及科技方向选择时，出现科技专家“既当裁判员又当运动员”的问题。

建立完善科技管理法规政策，提高科技管理的法制化水平

美国高度重视法制化建设，制定了较为完善的科技管理法律、法规和规章。主要法律包括《国家科学基金会法案》《史蒂文森-怀德勒技术创新法》《拜杜法案》等，另外还有相关总统令以及科技政策办公室牵头制定的有关科技创新纲领性文件等法规。针对科技创新方向选择，美国《史蒂文森-怀德勒技术创新法》和《拜杜法案》中，明确鼓励科技人员开展科技创新，并将科技创新成果的专利权、收益权、使用权划归科研人员所有，全面调动了科研人员的创新积极性和主动性，提升了科研人员的主体地位，加强了科研人员在创新方向方面的选择权。美国科技政策办公室2011年牵头制定的《美国创新战略》，进一步明确了企业的创新主体定位，指出政府是创新的推动与促进者，提出要建立创新、开放、竞争、有序的市场化环境，并通过市场竞争优化确定重大创新方向。

三、对策建议

针对我国在确定重大科技创新方面的现状与存在问题，结合世界科技强国的经验做法，提出如下对策建议。

有效整合科技信息机构资源，加强对科技创新的预警预测

建国以来，我国逐步建立了完善的科研体系，成立了一批科技信息机构，如科技部、各军工集团、军队都建立起了各自的专业化科技信息机构，来开展情报研究、政策研究、综合论证等工作。相关科技信息机构在跟踪和学习借鉴国外科技发展成果与科技管理经验方面，在推动科技进步、有效促进科技从“跟跑”为主到“三跑并存”的跨越式发展中发挥了重要作用。在新的历史起点上，相关科技信息机构的地位作用不应弱化，反而应进一步强化和转化职能。通过有效整合现有科技信息机构力量资源，从过去跟踪国外先进技术与政策，向科技创新预警预测转换；从单纯“向外看”向“向前看”，转换到为我国科技创新重大创新方向的选择提供有效的参考借鉴和支撑。

切实提升科研人员的主体地位，尊重科研人员的科技路线选择权

习主席2016年强调指出，要赋予科技领衔专家“更大的技术路线决策权、更大的经费支配权、更大的资源调动权”，核心是进一步提升科研人员的主体地位，积极调动科研人员的积极性、能动性与首创首倡精神，尊重科研人员的科技路线选择权。习主席“科技三会”的重要讲话，已经明确了科技管理改革的方向，但从目前改革进展情况看，科技领域涉及科技人员主体地位方面的改革仍较滞后，机关行政部门过于强势、直接插手技术创新方向的确定，科研人员包括领先科技专家难以有效发挥技术路线决定权。基于此，借鉴国外经验，建议加强相关立法工作，一方面修订《科技进步法》，另一方面出台专门的关于技术路线确定方面的专门规章，通过相关立法明确技术方向确定的主体、责权、工作关系等，以有效推进新时代科技创新超越。

加强科技成果与科技管理信息的积累，推动基于信息化的科技管理决策平台建设

在信息技术飞速发展与大数据时代背景下，科技方向的选择，需要建立在科学的科技大数据管理平台之上，并有效利用建模仿真手段，加强对未来科技发展的数据分析与预测。建议整合目前政府各部门、各科技信息机构的科技数据，通过合理确定数据标准，将相关数据集中起来，形成历史科技发展的大数据库，并通过科技发展普查与科技能力评估，有效掌握我国现有科技创新短板，明确下一步需要重点开展的科技创新方向。通过科学化的数据与方法手段建设，提高科技创新方向选择的科学化水平。

加强科技专家组织与咨询机构管理，提高科技决策咨询的科学性与有效性

系统总结我国科技专家组织过去在科技创新决策与科技创新方向选择中的作用、经验与教训，尤其是针对过去存在的专家代表部门利益“切蛋糕”、“分盘子”等问题，建立完善专家回避制度，并严格予以执行。对于出现的腐败与违法问题，严格追究法律责任；对于出现的诚信问题，严格纳入专家失信名单。在此基础上，进一步加强科技专家队伍建设，推动科技咨询机构的独立性建设，保证专家的权益，提升科技专家的主体地位，确保科技专家敢于独立公正地发出声音，不当行政管理部门的“传声筒”，不当部门利益的“吹鼓手”。

加速推进科技领域立法进程，将十八大以来科技创新举措纳入科技立法

十八大以来，尤其是2016年以来，党中央、国务院提出了一系列鼓励创新、提升科技人员主体地位的改革决策与倡议。习总书记与李克强总理在多次重大会议中，都就解放长期束缚科研人员的各种不合理规定作出了重要指示。但目前看，很多指示并未有效落实。科技领域的市场活力主要是指科研人员的自主性、积极性和主动性。为加速推进有关举措落实，切实提升科技人员主体地位，进一步确保科技创新方向的科学性，建议在改革开放再出发的新时代背景下，加速推进相关科技立法。在目前正在进行修订的《科技进步法》中，建议重点围绕科研机构与科研人员权益开展专题研究论证，提出激励创新、保护创新的专门机制。

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